論鄉村(cūn)振興戰略背景下(xià)以工代赈政策的(de)突破創新

爲了(le)深入貫徹十九屆五中全會和(hé)《中華人(rén)民共和(hé)國國民經濟和(hé)社會發展第十四個(gè)五年規劃和(hé)2035年遠(yuǎn)景目标綱要》精神，落實黨中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村(cūn)振興有效銜接的(de)部署要求，指導各地做(zuò)好“十四五”時(shí)期以工代赈工作，2021年7月(yuè)，國家發改委發布了(le)《全國“十四五”以工代赈工作方案》。以工代赈是一項古今中外各國政府常用(yòng)且有效的(de)扶危濟困舉措，在我國經過改革開放40多(duō)年的(de)實踐，它正轉變成爲一項集完善基礎設施建設、促進就業、平衡收入分(fēn)配、救災赈濟、協調區(qū)域發展爲一體的(de)綜合性幫扶政策。2022年3月(yuè)，李克強總理(lǐ)在政府工作報告中強調“面對(duì)新的(de)下(xià)行壓力，要把穩增長(cháng)放在更加突出的(de)位置”，在國家“六穩” “六保”各項工作實施推進過程中， 以工代赈政策發揮了(le)積極的(de)作用(yòng)，具有獨特的(de)價值。不過，随著(zhe)當前鄉村(cūn)振興發展内外部環境的(de)不斷變化(huà)，以工代赈政策亟需進一步突破創新，不斷拓寬施政領域和(hé)赈濟方式。

一、以工代赈政策的(de)内涵及發展

當前以工代赈政策的(de)官方定義是通(tōng)過組織動員(yuán)農村(cūn)低收入人(rén)口參與政府投資的(de)工程項目建設等方式，獲取勞務報酬，實現就近就業增收。筆者認爲，“以工代赈”是優于并可(kě)替代“直接赈濟”的(de)一項幫扶政策，“赈”的(de)下(xià)限是“貨币及實物(wù)資源向扶助對(duì)象無條件直接發放”，因此任何優于直接捐贈和(hé)物(wù)資供給的(de)幫扶形式，都在以工代赈的(de)政策視野和(hé)實施範疇内。

事實上，以工代赈有著(zhe)更爲豐富的(de)政策内涵，其目的(de)是“赈”，手段是“工” ，“工”不僅僅指 “投資工程”、“基建工程”，本質層面更是指 “工作”和(hé)“勞動”。“工”并非“赈”的(de)唯一手段和(hé)渠道，“工”涵蓋對(duì)救助群體進行勞動性組織的(de)一切赈濟性舉措，比如古代“以軍代赈”、計劃經濟時(shí)期的(de)“以物(wù)代赈”、拓荒時(shí)代的(de)人(rén)口遷徙及生産建設墾殖等，這(zhè)些都超出了(le)通(tōng)常理(lǐ)解的(de)“工”的(de)概念，但仍屬于“赈”的(de)範疇。應該說，任何具有群體性勞動付出和(hé)價值交換屬性的(de)赈濟方式，都是以工代赈。

作爲一種具有市場(chǎng)化(huà)手段的(de)政府幹預措施，越是在社會資本窪地，越是在市場(chǎng)機制失靈的(de)地方，以工代赈就越能發揮其政府公共職能及特殊财政價值。以工代赈具有特殊的(de)“救急”“扶困”雙重屬性，非常時(shí)期以“救急”爲上，平和(hé)時(shí)期以“扶困”爲主，形象地說，既是雪(xuě)中送炭，又是錦上添花。

《全國“十四五”以工代赈工作方案》提出以農村(cūn)中小型公益性基礎設施和(hé)農村(cūn)産業發展配套基礎設施項目爲主要建設領域，探索實施“就業技能培訓、開發公益性崗位、資産折股量化(huà)分(fēn)紅”等赈濟模式，要求直接勞務報酬發放比例不低于項目财政資金的(de)15%，最大(dà)程度吸納當地勞動力務工就業，最大(dà)限度提高(gāo)勞務報酬發放比例。工作方案特别提出，各級發展改革部門要主動加強與民政、财政、人(rén)力資源社會保障、農業農村(cūn)、交通(tōng)、水(shuǐ)利、文化(huà)旅遊、應急管理(lǐ)、林(lín)草(cǎo)、鄉村(cūn)振興等部門協調配合，将以工代赈作爲一種重要方式予以統籌考慮。 

針對(duì)個(gè)别地方在實施以工代赈政策時(shí)出現的(de)“重建設、輕赈濟”傾向性問題，2022年1月(yuè)14日，國家發改委專門印發《關于進一步堅守“赈”的(de)初心充分(fēn)發揮以工代赈政策功能的(de)意見》，提出要深刻把握以工代赈政策“工程是手段、赈濟是目的(de)”、“項目建設是平台載體、就業增收是根本目标”的(de)基本内涵，始終把解決群衆就業增收問題作爲以工代赈工作的(de)出發點和(hé)落腳點。《意見》還(hái)提出了(le)貫穿以工代赈工作全過程的(de)五大(dà)核心要求：組織群衆務工、發放勞務報酬、開展技能培訓、拓展赈濟模式和(hé)激發内生動力。

二、以工代赈政策将基建工程作爲實施載體的(de)成因分(fēn)析

在當前相關政策文件表述中，以工代赈實施載體其實一直都沒有突破農業農村(cūn)領域“基礎設施建設工程項目”範疇，主要有以下(xià)五個(gè)方面成因：

一是我國農村(cūn)實施家庭聯産承包責任制之後，農村(cūn)基礎設施因公共性強而存在較大(dà)投資缺口，以工代赈專項資金恰好能夠填補空缺。

二是山、水(shuǐ)、林(lín)、田、路等基礎設施對(duì)低技能群體勞動需求量大(dà)，便于财政資源對(duì)勞動群體進行普惠性供給和(hé)标準化(huà)分(fēn)配。

三是基礎設施工程是有形資産和(hé)不動資産，權屬關系明(míng)确，便于進行項目資産量化(huà)和(hé)監管評估。

四是基礎設施工程具有明(míng)确的(de)工程周期和(hé)使用(yòng)價值，項目外部變動風險小，項目設計和(hé)管理(lǐ)難度低，便于基層村(cūn)集體組織實施。

五是通(tōng)過完善農業基礎設施來(lái)保障農業生産，可(kě)确保國家糧食安全，符合國家戰略意志。 

三、以工代赈政策實踐中存在的(de)問題和(hé)挑戰

盡管以工代赈深受廣大(dà)基層幹部和(hé)群衆歡迎，具有廣闊的(de)施策空間，但同時(shí)也(yě)客觀存在以下(xià)約束和(hé)局限：

一是該政策傳統上隻關注農事生産。目前以工代赈項目實施對(duì)象仍然聚焦于山、水(shuǐ)、林(lín)、田、路、草(cǎo)、沙等基建領域，此類項目通(tōng)常以單個(gè)村(cūn)莊或相鄰幾個(gè)村(cūn)莊爲實施單位，實踐層面少有區(qū)域性、規模化(huà)的(de)大(dà)項目運作。

二是項目預算(suàn)先報後審，周期較長(cháng)。經過縣-市-省-國家部委的(de)層層審批，重大(dà)項目經費的(de)撥付往往需要一年以上，難以滿足産業類項目的(de)時(shí)效性需求。而對(duì)于突發性自然災害，因其先報後批的(de)項目管理(lǐ)模式，也(yě)難以第一時(shí)間啓動應急響應。

三是目前以工代赈政策強調以鄉村(cūn)生産、生活類基礎設施工程項目爲載體，而對(duì)其他(tā)的(de)公共服務類民生項目領域存在盲區(qū)。

四是以工代赈的(de)項目資金主要來(lái)自中央和(hé)省級财政，鮮見社會幫扶資金和(hé)公益資金流入。

五是在探索資産折股量化(huà)分(fēn)紅赈濟模式過程中，基層政府的(de)以工代赈項目開發能力不足，特别是缺乏優質鄉村(cūn)特色産業類項目。

六是以工代赈項目通(tōng)常是資金一次性撥付、項目一次性完工，難以實現專項經費對(duì)特定項目的(de)靈活性和(hé)持續性支持。 

目前以工代赈政策實施中，要特别關注其施政空間存在以下(xià)六個(gè)方面的(de)收縮趨向：一是在東南(nán)沿海及中東部經濟條件較好的(de)地區(qū)，現有以工代赈政策限制了(le)基層政府施政空間，其政策有可(kě)能進一步邊緣化(huà)；二是現有政策對(duì)潛在赈濟受衆考慮不足，忽略了(le)女(nǚ)性群體、殘疾人(rén)群體、突發受災群體、大(dà)學生畢業生群體、城(chéng)鎮低收入、群體城(chéng)市失業群體、鄉村(cūn)待業農民工群體等特定人(rén)群的(de)政策惠及；三是在“三區(qū)三州”等欠發達邊遠(yuǎn)地區(qū)，傳統基建項目利用(yòng)率相對(duì)較低，其社會和(hé)經濟功能會逐步弱化(huà)，未必一直是赈濟方式的(de)首選；四是以工代赈政策對(duì)當下(xià)廣大(dà)基層群衆關切的(de)重大(dà)、緊迫民生問題缺乏足夠介入，如對(duì)培訓就業、托幼養老、婚嫁殡葬等需求缺少承接；五是“能用(yòng)人(rén)工的(de)盡量不用(yòng)機械”強調了(le)政策的(de)應急性和(hé)特殊性，但并不具有廣泛适用(yòng)性，缺乏項目的(de)想象力、創造力及縱深空間；六是随著(zhe)我國全面脫貧和(hé)基本溫飽問題得(de)到解決，農民群體的(de)文化(huà)娛樂(yuè)和(hé)精神情感需求進一步提升，而以工代赈對(duì)這(zhè)些領域鮮有涉足。

概而言之，在目前的(de)鄉村(cūn)振興發展中，基層公共服務能力不足已成爲短闆和(hé)痛點，而基本民生保障及整體活力提升是一個(gè)系統工程，如果現有以工代赈政策缺乏足夠的(de)包容性和(hé)創新性，那麽其政策功能和(hé)優勢必然會不斷衰減。

四、以工代赈政策突破創新的(de)路徑和(hé)方向

在當前鄉村(cūn)振興戰略實施新形勢下(xià)，以工代赈要發揮其獨特價值，一是回歸“赈”的(de)本位，二是突破“工”的(de)狹義界定。進行赈濟方式拓展和(hé)赈濟模式創新，首先應突破 “基礎設施建設工程是唯一施政載體”的(de)束縛，要允許進行其它赈濟方式的(de)探索和(hé)創新。以工代赈政策的(de)創新和(hé)拓展主要有以下(xià)三大(dà)方向：

一是項目建設從基建工程延伸到公共服務領域。這(zhè)對(duì)于受助群體來(lái)說就業機會更多(duō)，基層公共服務需求得(de)到更好滿足，群衆的(de)就業持續性和(hé)穩定性得(de)到了(le)更高(gāo)保障。 

二是項目建設從基礎設施領域延伸到精神文明(míng)領域。鄉村(cūn)的(de)全面振興，下(xià)一步更需要從優化(huà)農村(cūn)人(rén)居環境，豐富鄉村(cūn)文化(huà)生活，不斷提升鄉村(cūn)發展軟實力，完成從體力勞動到腦(nǎo)力勞動再到精神情感層面的(de)服務支持，由此拓展以工代赈政策的(de)增量新空間。

三是項目形态向多(duō)主體、跨區(qū)域、多(duō)職能延伸。應給予以工代赈項目更多(duō)富有創造力的(de)空間，項目實施主體、受衆對(duì)象、項目載體、赈濟模式可(kě)以更加多(duō)元。社會幫扶、公益慈善、第三方咨詢管理(lǐ)等機構有待發揮更大(dà)作用(yòng)，目前國内已有公益組織成功運作大(dà)型以工代赈項目案例。2021年7月(yuè)，河(hé)南(nán)省暴雨(yǔ)洪澇大(dà)災之後，中國扶貧基金會緊急啓動“重振家園行動——災後以工代赈家園清理(lǐ)項目”，累計從企業、機構和(hé)社會愛(ài)心人(rén)士處籌集款物(wù)超3.7億元，惠及河(hé)南(nán)省620個(gè)項目村(cūn)，取得(de)顯著成效。

總之，在未來(lái)相當長(cháng)的(de)一段時(shí)間内，受新冠肺炎疫情影(yǐng)響，國内經濟社會發展承受多(duō)重壓力，各級政府承擔著(zhe)“保民生、保就業”的(de)重大(dà)使命。2022年，我國僅高(gāo)校應屆畢業生就超過1000萬人(rén)，靈活用(yòng)工人(rén)數超過2億人(rén)，全國需要解決就業人(rén)數超過5000萬人(rén)，國家爲此采取了(le)啓用(yòng)1000億元失業保險基金支持穩崗和(hé)培訓等具體措施。在此背景下(xià)，以工代赈作爲各級政府不可(kě)或缺、特别有效的(de)一項政策手段，很需要理(lǐ)論層面的(de)拓展創新和(hé)實踐層面的(de)善加利用(yòng)。

作者介紹：田志，北(běi)京大(dà)學政府管理(lǐ)學院02級碩士，高(gāo)級經濟師，現就職于國投集團上海中歐金和咨詢有限公司；

劉衍君，北(běi)京交通(tōng)大(dà)學經濟管理(lǐ)學院19級碩士，現就職于國投集團上海中歐金和咨詢有限公司